Quel impact du Brexit sur le droit et la régulation financière européenne ?

Les Juristes de Sciences Po

Quel impact du Brexit sur le droit et la régulation financière européenne ?

10 novembre 2016 Blog 0

Transcription de l’entretien avec Patrick Starkman, avocat et Partner chez SAMMAN Law & Corporate Affairs Firm à l’occasion d’une discussion avec le 27 investment club sur l’avenir de la Grande Bretagne au sein des institutions européennes, la réalité et les idées reçues sur l’activité de lobbying et le danger que représentent les discours populistes pour l’avenir de l’Europe.

Patrick Starkman, avocat au Barreau de Paris, est diplômé en Droit des affaires et Droit international économique de la faculté de droit de Paris I – Panthéon Sorbonne. Après avoir commencé sa carrière dans le secteur privé, il a représenté les intérêts de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) auprès des institutions européennes. Au sein des institutions, il est de 2005 à 2007 détaché au Parlement européen, auprès du Comité des Affaires Economiques et Monétaires (ECON) et il contribue notamment, en tant qu’expert national, à l’ébauche de tous les rapports parlementaires, et aux initiatives relatives à la législation des marchés financiers. Chargé des relations européennes et internationales de l’Autorité Européenne des Marchés Financiers (ESMA) jusqu’en janvier 2016, Patrick poursuit aujourd’hui ses activités de conseil et de représentation des intérêts de ses clients chez SAMMAN Law & Corporate Affairs.

Récemment, Theresa May a indiqué vouloir engager la Grande Bretagne sur la voie d’un ‘hard Brexit’. Selon vous, où la Grand Bretagne est elle aujourd’hui ? 

Le discours de Theresa May du 2 octobre à Birmingham devant son parti politique est très révélateur et politiquement fondateur. D’abord parce que c’est le premier depuis le vote du 23 juin. Il a fallu attendre trois mois avant que le responsable britannique s’exprime après le referendum dans son pays, ce qui est une chose assez extraordinaire. On peut se poser la question de savoir pourquoi le Premier Ministre britannique a attendu si longtemps pour donner ses premières orientations politiques sur le sujet.

Quant à ce discours, deux éléments clés en ressortent. Le premier est la date : elle a dit que le Royaume Uni activera l’article 50 du Traité de Lisbonne avant fin mars 2017. Le deuxième élément porte sur des phrases et des positions très fortes, alignées sur celles des fervents défenseurs du Brexit qui reviennent à dire : ‘Il faut que le Royaume Uni récupère le contrôle sur lui même’. Et puis, elle exprime l’idée selon laquelle uniquement un cercle restreint de personnes en Angleterre tiraient les bénéfices de l’essor économique britannique et des « bienfaits » de l’Europe ; mais une grande majorité de ses concitoyens [les Brexiters], n’en profitaient pas et qu’il fallait que cela change. Ces deux points me paraissent essentiels.

On peut également noter que, si l’UE ne souhaite pas conclure d’accord avec le Royaume-Uni, il sortira de l’Union et sera soumis aux règles « économiques » de l’OMC, beaucoup moins favorables que le principe de libre échange au sein de l’UE.

On peut aussi noter que le retrait du Royaume-Uni des institutions européennes va être handicapant pour ses acteurs du monde de la finance. Ne pouvant plus influencer la législation financière de l’UE, le Royaume-Uni devra faire un choix, sous réserve d’ un accord avec les européens : adopter au fil de l’eau un cadre réglementaire « équivalent » à celui adopter par ses futures ex-partenaires européens et donc « subir » la législation européenne ou « s’éloigner », se tourner vers d’autres continents et devenir une place financière « off-shore » comme Hong Kong par exemple. Car les règles et lois européennes en matière des marchés financiers et bancaires s’appliquent notamment à ceux qui sont membres de l’Union, mais également aux « pays tiers ». Or l’Angleterre, en sortant de l’Union Européenne deviendra juridiquement un pays tiers pour les européens. Continueront-ils de donner aux puissantes institutions financières du Royaume-Uni libre accès au Marché unique ? Rien n’est moins sûr : cela fera partie du compromis global des négociations de sortie du Royaume-Uni.

Le Royaume-Uni peut-il encore influencer la régulation des banques et marchés financiers européens ?

Restant dans l’Union jusqu’en mars 2019 si le Premier ministre britannique applique son discours de Birmingham, le Royaume-Uni a le droit, selon les traités, de continuer à participer aux groupes de travail du Conseil, à participer aux comités du Parlement européen et de voter sur les questions qui s’appliquent à elle, et qui s’appliqueront également à elle une fois sortie. Ce qui est juridiquement possible est-il politiquement acceptable ? Les parlementaires européens sont aujourd’hui divisés à ce sujet.

Sur le deuxième point, le Royaume-Uni souhaite récupérer son pouvoir. En tant que Premier ministre et représentante politique, Theresa May a donné la ligne que son parti doit tenir. C’est-à-dire, la sortie de l’Union Européenne et une possible « mise en marge des intérêts de la City » au profit de ceux qui ont voté pour une sorite de l’UE. Si on lit entre les lignes, elle semble aller dans le sens d’un ‘hard brexit pour la finance de Londres mais un soft Brexit pour « le reste » (échanges commerciaux hors services financiers, industrie automobile, aviation, machine-outil etc).

D’un point de vue économique, où en est-on avec le Brexit ?

Le choix de Birmingham n’est pas innocent. C’est un discours de Theresa May devant son parti politique. Il y a avait des divisions au sein du gouvernement. Elle s’est mise devant ceux qui avaient appelé à voter pour et contre le Brexit et elle a clairement indiqué la direction que le parti doit prendre.

L’orientation est politique. Est elle également économique ? Les deux sont liés, mais regardons les chiffres et les faits. A ceux qui estiment que le Brexit n’a eu aucune conséquence, on doit rappeler la dévaluation sans précédent de la Livre Sterling depuis 150 ans. Cela revient à importer des biens de consommation à un prix beaucoup plus élevé et à une dévaluation des profits des grandes entreprises internationales qui ont fait confiance au Royaume-Uni pour y investir. L’impact est évident. Quels sont les grands investisseurs internationaux qui continueront à placer leur argent en Angleterre si les profits chutent ? Les profits des grandes entreprises internationales en Angleterre s’effondrent depuis le referendum. On ne sait pas jusqu’où cela va aller. On ne ressent pas aujourd’hui un tsunami économique et tant mieux ! L’Angleterre est et restera un allié de l’UE.

Pensez vous qu’il faut renoncer à combiner l’accès au marché unique et les libertés de circulation des travailleurs européens pour conserver le Royaume-Uni au sein du marché commun ou du moins plus proche de l’UE ?

En réponse à Theresa May, il y a eu plusieurs déclarations en provenance des institutions et des pays européens les plus importants. Premièrement, il n’y aura pas de négociations de sortie de l’Union Européenne tant que le Royaume-Uni n’aura pas activé l’article 50, donc il n’y aura pas de négociations d’ici fin mars. Le deuxième point est de dire que l’UE ne transigera pas sur les quatre libertés fondamentales, dont la libre circulation des personnes. C’est une position de principe de l’UE.

L’enjeu est double. Premièrement, et c’est ce qu’on verra pendant les négociations, l’UE a annoncé qu’elle gardera une position ferme sur ce principe. Le risque – écarter l’une des libertés – c’est de s’orienter vers un détricotage de ce qui soude les pays de l’UE au risque de voir demain d’autres pays s’engouffrer dans cette brèche et à terme dissoudre l’UE. Le risque est là : il doit être pesé, d’un côté ce qui sera « perdu » avec la sortie du Royaume-Uni et de l’autre, le coût d’une dislocation de l’UE.

Mais, ne va-t-on pas plutôt essayer avec la sortie du Royaume Uni de renforcer le projet européen ? 

Les déclarations des leaders européens ont plutôt été dans cette ligne là. L’enjeu est double : négocier avec le Royaume Uni et, dans le même temps, l’UE devra trouver un nouveau projet et renouer avec l’adage : « l’union fait la force ». Le statut quo ne peut pas être maintenu. Sinon d’autre pays sortiront, parce qu’ils se diront : pourquoi avoir plus de contraintes alors qu’on peut avoir les mêmes droits ? Donc soit on détricote, soit on renforce. Maintenant, la question qui se pose est celle de savoir si les dirigeants européens souhaitent ou peuvent renforcer le Projet européen.

La période actuelle ne s’y prête pas. Pourquoi ? Parce qu’on tombe dans des séquences d’élections nationales. En France, elles ont lieu en mai. En Allemagne, c’est en octobre prochain. Or, les négociations avec l’Angleterre commencent a priori fin mars. Le renforcement de l’Europe sera-t-il mis à l’ordre du jour des élections nationales ? D’après les débats dans le cadre de la primaire de la droite, les positions varient beaucoup entre les courants de la droite française . Les europhiles et les autres. Le sujet divise. Non seulement il divise entre la gauche et la droite, mais également au sein des partis. Je ne vous fait pas le dessin des clivages de la gauche : le parti socialiste s’est presque fracturé sur la question de l’Europe au moment du referendum sur Maastricht. En écartant les partis extrémistes (FN, Front de Gauche etc.) qui prôneront une sortie de l’UE, la question du Projet européen ne pourra pas être au cœur de la campagne présidentielle.

L’Allemagne pourra-t-elle relancer le projet européen ? Quand on observe l’état actuel des choses, l’Europe divise également outre-rhin sur la question de l’immigration et de la « solidarité » économique avec les pays du sud de l’UE. En ce moment, on n’observe que des critiques et nulle part une volonté par exemple de renforcer la gouvernance économique européenne.

Mais, le statu quo peut-il perdurer ? Comment ne pas être pessimiste sur les perspectives qu’offre 2017 ? Toutes les questions sont ouvertes pour l’instant.

Le Brexit peut-il donner des idées à d’autres pays européens ? 

Cela signifierait qu’une majorité de citoyens pensent qu’on est mieux seul que dans l’UE. Des leaders européens de premier plan adoptent des positions proches de celles qui ont convaincu les « Brexiters ». Ils ont tous le même fond qui se résume à : « tous les malheurs viennent de l’Europe ». Mais d’où viennent ces positions ? Elles ne sont pas apparues avec le Brexit. Cela fait 40 ans qu’il y a un discours « simpliste » et donc « populiste » vis-à-vis de l’Europe, un discours qui flatte les bas instincts de tous les Européens.

Face à ce discours populiste, il faut bien avoir à l’esprit ce qu’est l’Europe. L’Europe, c’est tout d’abord deux institutions démocratiquement élues. La première est le Parlement européen dont on élit les membres tous les cinq ans au suffrage universel direct et l’autre est le Conseil des ministres, dont la composition est issue de la volonté populaire de chaque Etat membre. L’Europe est bien composée d’institutions démocratiques. La Commission européenne n’exerce pas un pouvoir arbitraire et sans contrôle. Les Commissaires, qui composent son organe décisionnel, sont proposés par les gouvernements, adoubés et sous le contrôle des parlementaires européens. L’Europe reflète à la fois la volonté directe du peuple, et celle des gouvernements des pays de l’UE, ce n’est pas un  « monstre » indépendant, ce sont 3 institutions dirigées par des représentants issus directement ou indirectement de la volonté des citoyens. L’Europe est depuis longtemps  « l’excuse facile »,  la justification de l’échec et de l’impuissance en politique. Dans tous les cas, la cible des idéologues du repli identitaire mortifère.

Pour revenir sur vos engagements professionnels, quel est le poids des lobbys dans le façonnement des décisions en Europe ?

Cela revient à la même question qu’on se posait pour le Brexit : y-a-t il un fondement démocratique au niveau des décisions européennes ou est-elle la somme des intérêts de quelques lobbys?  Si c’était le triomphe de la volonté du petit nombre sur la volonté du peuple, il faudrait le dénoncer et changer les choses tout de suite.

Je suis un avocat et représente les intérêts de mes clients mais j’ai passé la plus grande partie de ma carrière au sein des services publics français et européens. Je m’y occupais de la défense et la représentation de l’intérêt général, je faisais du lobbying pour l’intérêt général. Je me suis occupé de défendre la vision de la France en matière de régulation des marchés financiers au niveau européen, contre ou parfois en accord avec les positions que je défendais, il y avait le représentant des autorités nationales compétentes du Royaume-Uni, de l’Allemagne etc. qui défendaient leurs propres visions des choses. Ensuite, j’ai été le lobbyiste de l’Autorité européenne des marchés financiers auprès des institutions européennes. Je défendais devant les parlementaires européens et la Commission européenne les positions d’une institution publique européenne, contre ou parfois en accord avec ces positions, il y avait des représentants des consommateurs, des banques, des marchés financiers. Oui, les institutions publiques défendent aussi leurs positions. Le terme de lobbying est très connoté en France. Défendre les intérêts d’un acteur privé ou d’une institution publique, vous pouvez l’appeler comme vous voulez, les anglophones appellent cela du lobbying.

Quand on travaille dans un Cabinet privé, comment cela fonctionne-t-il exactement ?

Au niveau Européen, le lobbying est institutionnalisé et organisé. La Commission européenne et le Parlement organisent des consultations auprès de toutes les parties intéressées, qu’elles soient publiques ou privées, représentant les intérêts de l’industrie ou des consommateurs. La Commission Européenne publie systématiquement sur son site internet toutes les propositions législatives, notamment en matière de banques-finances-marchés et elle invite toutes les personnes intéressées à donner leur avis. Tout cela s’effectue dans la transparence. Chacun – citoyens, industrie, association ou autres – a la possibilité de répondre et de donner son opinion.

Elle organise aussi des ‘auditions publiques’ diffusées sur son site internet. Pour y prendre part physiquement il faut cependant aller à Bruxelles. Dans le processus de décision, la Commission ouvre grand ses portes pour recueillir les vues de toutes personnes intéressées.

A partir de ces réponses, la Commission fait une proposition législative au Parlement et au Conseil. Le Parlement organise également des auditions et des consultations généralement visible sur son site internet. Le Parlement invite aussi des groupes d’experts, mais n’importe quel citoyen peut – et même devrait – aller voir son député et lui demander des comptes.

Mais, un citoyen lambda aura toujours moins de poids qu’un lobby organisé… Ne pourrait-on pas imaginer des corps intermédiaires pour mieux organiser la représentation des citoyens devant le Parlement ?

La question est importante, il est aussi fondamental de savoir si chacun peut se faire entendre auprès des décideurs politiques. A travers les consultations ouvertes et les auditions, la Commission et le Parlement remédient à ce déséquilibre. Mais, il ne faut pas négliger le fait que certains députés ne reçoivent ou n’écoutent que certaines parties intéressées. Les députés représentent le peuple et, en fonction de leur programme politique, ils défendront tel ou tel point de vue. Désolé de me répéter, ce sont des institutions démocratiques. Les décisions prises à la majorité par les députés européennes sont le reflet des votes des citoyens européens. D’où l’importance des élections au Parlement européen tous les 5 ans.

Sur le poids et les moyens pour défendre les opinions de chacun, les principaux leaders de l’UE se sont déjà intéressés à cette option. Car on obtient souvent 90% des réponses qui vont dans un sens et 10% dans l’autre. En général, les 90% vont dans le sens de l’industrie et 10% dans celui des consommateurs. Tous peuvent s’exprimer mais tous n’ont pas les mêmes moyens. Dans le domaine des marchés financiers, Finance Watch aide la représentation des consommateurs et des investisseurs. Ils sont subventionnés à 50% par la Commission. C’est pour que les institutions puissent recueillir suffisamment d’expertise. Il est vrai que le temps que chaque personne intéressée peut consacrer à donner son avis n’est pas le même entre ceux qui ont des centaines de millions d’euros à dépenser dans ce domaine là et ceux qui en ont quelques milliers. Il y a en effet une différence de poids dans l’expression des intérêts de chacun, mais les institutions n’en demeurent pas moins transparentes et ouvertes. Elles ont mis en place des points d’accès pour recueillir des informations reflétant l’avis de tous. Il faut absolument contrecarrer ce discours populiste qui consiste à dire que l’Union n’est pas transparente et qu’il faut tout changer.

Je vous ai parlé de la Commission et du Parlement, qu’en est-il du Conseil ? On ne sait pas ce qui s’y passe, on n’a pas accès à la formation des décisions.. Comme je vous le disais, le Parlement est complètement transparent, on peut même assister en direct aux débats dans les commissions spécialisées. Le Conseil européen, lui, ne l’est pas.  Et c’est paradoxal, puisque ce sont précisément les gouvernements nationaux qui – en général – dénoncent le manque de transparence de l’UE. Si on se pose donc la question d’un changement souhaitable au niveau des institutions européennes, peut être devrait il concerner le Conseil. Il défend les intérêts strictement nationaux. Est-ce bien ? Ou non ? Chaque citoyen européen doit se poser la question. Quelle gouvernance souhaite-t-on  pour l’UE ?

Où et quand intervenez vous ?

En tant qu’avocat, je peux représenter tous ceux qui me le demandent : des associations de consommateurs, l’industrie ou un Etat. Les Etats sollicitent aussi des conseils pour mieux appréhender les rapports de force privé/public, les équilibres politiques etc..

Quelles sont les conséquences du Brexit sur votre métier ?

Le Royaume-Uni avait jusqu’avant le Brexit une position très ferme au sein de l’Union Européenne qui reflétait l’une des orientations les plus libérales en Europe. Avec le Brexit, l’Angleterre s’engage dans le chemin exactement inverse. Retournement à 180° ! L’Angleterre souhaite établir des frontières et des quotas avec ses partenaires de l’UE. Avec le Brexit, c’est le nouvel équilibre entre les « gros pays » et l’influence de l’Angleterre au sein de l’UE qu’il faudra repenser. Les banques britanniques ou américaines, logées à Londres, sont celles qui dépensaient le plus pour influencer l’Europe. On trouve, sur le site du Parlement européen, l’ensemble des acteurs qui font du lobbying au niveau européen avec les chiffres qu’ils dépensent – c’est transparent. L’Angleterre, en sortant de l’UE, ne dispose plus de parlementaires et la Commission Européenne, qui emploie 10%-15% d’administrateurs britanniques, pourra t-elle garder les ressortissants d’un pays tiers en son sein ? Cela va faire partie du deal.

Travaillez-vous avec des entreprises anglaises ?

On a beaucoup été contacté après le Brexit, parce que 50% de l’industrie bancaire européenne est logée à Londres ; agit depuis Londres. La question qui se pose est de savoir ce que pourront faire ces entreprises financières quand le Royaume-Uni sera considérée comme un Etat tiers. Car même s’ils conservent comme les Suisses un accès privilégié à l’UE, ils n’auront plus le fameux « passeport » européen leur permettant un accès libre aux 450 millions d’européens sur le continent. Aujourd’hui, les banques, les institutions financières et les gestionnaires de portefeuilles à destination de clients de l’UE se posent la question s’il est judicieux de rester à Londres ou de délocaliser tout ou partie de leurs activités.

Les autorités françaises, allemandes, luxembourgeoises etc. ont déjà été à Londres depuis la rentrée de septembre pour faire des « road show » et attirer ces acteurs. L’AMF a fait une présentation très remarquée à Londres et a mis en place un programme permettant à toute entreprise qui y est logée d’exercer à Paris dans un délai de deux semaines et d’obtenir une autorisation pour travailler depuis Paris en deux mois.

Des questions se posent sur la délocalisation des agences de notations ainsi que pour l’autorité européenne des banques (EBA).

Cela va-t-il exiger des ajustements fiscaux ?

C’est une question délicate parce que la fiscalité est aujourd’hui un des leviers d’ajustement des politiques économiques nationales.  Si l’UE est un marché ouvert pour tous, l’impôt sur les sociétés doit être encadré, il est aujourd’hui deux fois moins élevé dans certains pays que dans un autre. Cette « compétition » biaise le principe d’un Marché unique. Pierre Moscovici, Commissaire européen français, va mettre sur la table dans quelques semaines une proposition pour une certaine harmonisation fiscale. C’est un point très important qui concerne le nouveau projet européen. C’est est une des pierres angulaires du renforcement de la cohésion européenne.

Propos recueillis par Sarah Glaser et Yanis Rahim

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